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                退耕还林在陕西的实施综述

                中国小米彩票 /2019-12-23来源:退耕办
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                  中国小米彩票12月23日讯  退耕还林是党中央、国务院为改善我国生态状况、维护国家生态安全做出的一项重大战略决策,是我国生态建设史上的一项伟大壮举。1999年,朱镕基总理在延安视察时提出了“退耕还林、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的政策措施。同年,陕西率先开展了退耕还林试点,经过十几年艰苦卓绝的努力,陕西的退耕还林取得了辉煌的成就,为三秦大地生态环境和农民生活的改善作出了突出贡献。

                    一、陕西基本概况

                    陕西地处祖国内陆腹地,总面积20.58万平方公里,地形南北狭长,以桥山、秦岭为界,分为陕北黄土高原、关中平原和陕南秦巴山区三大区域。历史上的陕西森林茂密,北部水草丰美、牛羊塞道,关中“八水绕长安”,陕南山清水秀。但是随着农业的发展和人口的不断增加,人们大量开垦土地、过度放牧,加之战乱和气候变化的影响,使陕西的天然林植被遭到严重破坏,生态环境日趋恶化。全省水土流失严重,流失面积达13.75万平方公里,占全省总面积的66.8%。每年输入江河的泥沙总量约9.2亿吨,占全国输入江河泥沙总量的20%,其中每年输入黄河泥沙约8亿吨,为每年黄河泥沙输入量的50%;每年输入长江泥沙约1.2亿吨,为每年长江泥沙输入量的12%。黄河中游138个水土流失重点县,陕北地区有26个。严重的水土流失导致生态恶化,使群众生活长期贫困,经济社会发展受到极大制约。

                    二、退耕还林发展历程

                    1997年6月,国务院副总理姜春云到陕北榆林地区和延安市调研,向中央提交了《关于陕北地区治理水土流失建设生态农业的调查报告》,详细介绍了陕北防风治沙、退耕还林的做法。同年8月,中共中央总书记江泽民在该调查报告上做出长篇重要批示,强调要大抓植树造林,绿化荒漠,再造一个山川秀美的西北地区。8月12日,国务院总理李鹏做出长篇重要批示,强调要切实加强植树种草,治理水土流失,并争取十五年初见成效,三十年大见成效。这成为党的第三代中央领导集体发出的开展更大规模治理生态环境、实现人与自然和谐、启动包括退耕还林还草的西部大开发的动员令。作为实施西部大开发战略和退耕还林政策的发出地,陕西省委、省政府倍加珍惜这一历史机遇,高度重视,周密安排;省人大加强检查,有效监督;各级党委、政府加强领导,采取得力措施;各级有关部门密切配合,大力支持;林业系统真抓实干,狠抓落实,再造秀美山川的热潮在三秦大地上蓬勃展开。

                    1998年5月,吴旗(今吴起)县委、县政府在国家实施西部大开发的号召下,回顾总结吴旗县历史经验教训,认识到“要加快吴起发展,就要自觉遵循客观规律,彻底转变传统落后的农牧业生产方式,治理水土流失,改善生态环境,实现经济社会与人口、资源、环境的协调发展。”果断确立并实施以“封山退耕、植树种草、舍饲养羊、林牧主导、强农富民”为基本内涵,以建设“集约高效型农业、保护效益型林业、商品致富型畜牧业”为结构特征的生态型特色农业发展战略,在“红色吴起”迅速掀起一场以封禁造林为主题的“绿色革命”,开启了封山禁牧、退耕还林的先河。当年,全县淘汰散牧山羊23.8万只,实现了整体封山禁牧。

                    1999年8月,国务院总理朱镕基在陕西省考察治理水土流失、改善生态环境和黄河防汛工作时指出,要认真贯彻落实江泽民总书记 “再造一个山川秀美的西北地区”的批示和最近关于治理开发黄河的重要指示,从根本上把黄河的事情办好。并强调,黄河上中游各省区要解放思想,采取“退耕还林、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的措施,动员广大群众,大搞植树种草,改善生态环境,为根治黄河奠基,为子孙后代造福。在国家林业局的大力支持下,陕西省委、省政府,全省各级党委政府、各有关部门和广大人民群众,认真贯彻江泽民总书记“再造一个山川秀美的西北地区”的重要批示,全面落实朱镕基总理“退耕还林,封山绿化,个体承包,以粮代赈”的政策措施,在全国率先开展了大规模的退耕还林试点。2000年,全省34个县(市、区)列入试点范围。2001年,试点范围进一步扩大到43个县(市、区),延安市13个县(区)全部纳入试点计划,成为全国惟一一个整体纳入退耕还林(草)试点的地区。2002年,退耕还林工程正式全面启动,当年全省有97个县(市、区)被列入退耕还林工程。随着退耕还林建设规模逐年扩大,全省有104个县(市、区、林业局)被纳入退耕还林工程。

                    2002年7月16日,时隔三年,中共中央政治局常委、国务院总理朱镕基又一次来到延安视察退耕还林工作。他说,3年来,延安的绿化有了很大的进步,生态环境改善初见成效。事实说明中央关于退耕还林的政策是完全正确的。但延安的生态环境还比较脆弱,要继续坚持不懈地退耕还林,封山绿化,起码要奋斗十年,才会大见成效。同年8月,省委、省政府在延安市吴旗县召开了全省退耕还林现场会,向全省推广延安市生态建设经验。

                    2005年5月,国务院西部开发办公室副主任段应碧考察延安市的退耕还林工作,给予了较高评价。同年9月,国务院西部开发办在延安市召开了西部地区退耕还林现场会。

                    2006年春节,胡锦涛总书记到延安视察退耕还林工作,要求 “坚持不懈,巩固成果,继续推进退耕还林等生态建设,努力使延安的生态环境更好,山川更美”。2008年10月,胡锦涛总书记再次来到延安视察时指出,“一定要把退耕还林政策落实好,在注重生态效益的同时,取得更好的经济效益”。

                    2017年12月18日,习近平总书记在2018年中央经济工作会议上指出:“推进生态保护修复,以塞罕坝林场、右玉沙地造林、延安退耕还林、阿克苏荒漠绿化这些案例来看,只有朝着正确的方向,一年接着一年干,一代接着一代干,生态系统是可以修复的”。国家一代又一代领导人对陕西退耕还林的高度关心,成为陕西进一步搞好退耕还林的强劲动力。

                    2002年9月,省政府成立了陕西省退耕还林工作领导小组,贾治邦代省长任组长,省计委、财政厅、农业厅、水利厅、国土资源厅、审计厅、监察厅、民政厅、农业综合开发办、西部开发办、粮食局、测绘厅、林业厅领导为成员。2003年4月,陕西省退耕还林工程管理中心成立,具体承办我省退耕还林工作。2009年12月,省政府同意建立陕西省巩固退耕还林成果联席会议制度。联席会议由省发展改革委牵头,省监察厅、财政厅、国土资源厅、农业厅、林业厅、水利厅、审计厅、统计局、粮食局为成员单位。各工程市、县(区、市)也陆续成立了退耕还林管理机构。

                    随着退耕还林工程的开展,陕西省陆续出台了一系列与之相关的政策法规。为了规范工程管理,先后印发了《退耕还林合同(样式)》、《陕西省退耕还林(草)试点粮食供应暂行办法》、《陕西省退耕还林(草)试点资金报账制暂行办法》、《陕西省完善退耕还林政策补助资金管理办法实施细则》、《陕西省退耕还林工程档案管理暂行办法》、《陕西省退耕还林群众举报办理暂行规定》等。为了确保退耕还林工程质量,先后印发了《陕西省退耕还林(草)作业设计试行办法》、《陕西省退耕还林(草)检查验收暂行办法》、《陕西省退耕还林工程建设检查验收操作细则》、《陕西省退耕还林(草)种苗生产供应暂行办法》等。为了确保退耕还林成果,2003年3月,省政府颁布《陕西省人民政府关于实行封山禁牧的命令》,决定在全省实行封山禁牧。在封山禁牧区域内,严禁放牧,严禁毁林开荒,严禁非法砍伐林木、侵占林地,严禁毁林采种、非法采脂、剥皮、挖根和乱挖野生苗木,严禁非法狩猎和野外用火,严禁非法采石、采矿和取土,严禁损坏、移动生态建设标志和设施。2007年11月24日,陕西省第十届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过了《陕西省封山禁牧条例》。通过完善制度,明确封禁措施,建立封禁管护队伍,强化检查监督,使全省封山禁牧工作进入了法制化轨道。

                    从2007年开始,国家退耕还林政策调整,退耕还林工程重点由扩大规模转到成果巩固上来,着力开展基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民、后续产业发展、技能培训、补植补造等几个方面建设。陕西省先后制定了《陕西省巩固退耕还林成果林业后续产业建设项目检查验收实施细则(试行)》、《陕西省巩固退耕还林成果农民就业创业技能培训项目检查验收办法(试行)》、《陕西省巩固退耕还林成果林业后续产业建设项目初步设计(作业设计)办法》等一系列政策。这些政策法规的出台,保证了退耕还林工程的顺利开展,为退耕还林取得巨大成就提供了强有力的制度保障。

                    三、建设成效

                    近二十年来,陕西省圆满完成了国家下达的各项退耕还林建设任务,取得了显著的成效。1999年至2018年,累计完成国家下达的退耕还林计划任务4033.7万亩,其中退耕地还林1861.5万亩,为全国第一,荒山造林1932.7万亩,封山育林239.5万亩,惠及230万退耕户915万农民。2008年至2015年,累计完成国家下达的巩固退耕还林成果补植补造任务793.03万亩;完成巩固退耕还林成果后续产业林业项目437个,涉及核桃、板栗、花椒、柿子、红枣、茶叶等名特优经济林种。

                    (一)生态环境明显改善

                    自国家实施西部大开发战略以来,陕西大力实施以退耕还林为主的重点林业生态工程,全省生态环境得到极大改善,森林覆盖率由退耕前的30.92%增长到43.06%,净增12.14个百分点,是历史上增幅最大、增长最快的时期。有效治理水土流失面积9.08万平方公里,黄土高原区年均输入黄河泥沙量由原来的8亿吨减少到4亿吨。北部沙区每年沙尘暴天数由过去的66天下降为24天,绿色向生态脆弱的陕北地区延伸了400多公里,昔日的“黄土高坡”如今变得天蓝了、山绿了、水清了、人富了。森林植被的增加,促进了野生动物的繁衍生息。野生动物种类增多,大熊猫、朱鹮等珍稀动物种群扩大,在一些地方已消失多年的狼、狐狸、金钱豹、鹰等飞禽走兽重新出现,生物链正在得到修复。陕西生态状况和人居环境得到进一步改善。

                    (二)加快了农村产业结构调整步伐,农民收入稳步增长

                    退耕还林以来,陕西退了1861.7万亩耕地。由于加强农田水利建设,实行科学种田,全省粮食生产没有受到影响,年均粮食产量与退耕前基本持平。国家投入的退耕还林政策补助,为广大退耕户提供了生活保障。截至2018年,全省915万退耕农民人均获得退耕补助3776元。退耕农户不仅从国家补助中直接受益,而且由于基本生活有了保障,随着耕地退耕,大量农村劳动力从粮食生产中解放出来,开始从事种植业、养殖业、设施农业、农村工商业或者外出务工,拓宽了增收渠道,收入稳步增长,加快了农业产业结构调整步伐。目前,退耕区农民从事设施农业、林果业、草畜业和劳务输出等收入已占到农户总收入的70%左右,特别是经济林果业得到快速发展。全省退耕还林发展核桃、红枣、茶叶等经济林总面积近1000万亩,基本形成了秦巴山区以核桃、板栗为主,渭北旱塬区以核桃、花椒、柿子为主,黄土高原区以红枣、山地苹果为主的区域经济林发展格局,并形成了一大批经济林专业村、专业户,为群众脱贫致富奠定了坚实基础。退耕还林实现了“国家要被子,农民要票子”的“双赢”目标。

                    (三)农民生产生活方式发生变化

                    退耕还林后,广大退耕农户的生产生活方式发生了新的变化。粮食生产由倒山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变;畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变;生产结构由以粮为主向多种经营转变;生产方式由小农经济向市场经济转变。退耕农户户用沼气得到迅速发展,煤、太阳能、天然气等逐渐取代烧柴,成为农村生产生活用能的新选择。

                    (四)全社会的生态意识增强

                    通过实施退耕还林,农民群众不仅从国家退耕还林补助中得到了实惠,而且感受到了生态改善给生产生活带来的好处,广大干部群众深刻认识到“越垦越穷、越穷越垦”是导致贫困的根源所在,生态意识明显增强,实施退耕还林、改善生态环境的积极性空前高涨。各级党委、政府十分重视以退耕还林为主的生态建设,把生态建设与区域经济发展紧密结合起来。许多地方提出了生态立市、立县战略,大力发展绿色产业、环保产业、生态旅游等。

                    (五)助力生态脱贫成效显著

                    新一轮退耕还林启动,为我省生态脱贫提供了项目和资金支撑。2014年以来,我省通过优先落实贫困地区扩大退耕还林规模的政策,将符合退耕还林条件的集中连片特困地区和重点贫困县全部纳入实施范围,在年度任务安排上,优先向贫困地区、贫困人口和贫困户倾斜等措施,累计安排贫困地区退耕还林面积133.51万亩,涉及贫困户20.66万户、57.60万人,直接补助资金达3.17亿元,人均收入550元。同时还选聘身体状况良好的贫困人员为护林员,给予一定的经济补助,多措并举,完成了生态脱贫目标,成效明显。

                    陕西退耕还林取得的丰硕成果,得到了国家的肯定。陕西成为全国退耕还林先进省份,涌现出退耕还林第一市(延安)、退耕还林第一县(吴起县)等先进典型。2007年8月,在湖南长沙召开的全国退耕还林工作会议上,国家林业局授予吴起县“全国退耕还林先进县”、延安市退耕办等7个单位“全国退耕还林先进单位”、罗琦等14名同志“全国退耕还林先进个人”、李增泉等9户农户“全国退耕还林优秀农户”称号。2009年9月,全国退耕还林工程建设十周年总结大会在延安市吴起县召开。同时,全国首个退耕还林森林公园也在吴起县正式开园。

                     四、经验做法

                    (一)综合规划,科学指导工程建设

                    国家实施退耕还林工程以来,陕西省委、省政府始终把退耕还林作为全省生态建设的重点,科学决策,统筹规划。研究制定了《陕西省山川秀美工程规划纲要》,编制了《陕西省退耕还林规划》。明确提出陕南人均1.0亩、关中地区人均1.5亩、陕北人均2—3亩的基本农田建设标准,确立了“稳粮、优果、兴牧”发展主导产业和实施移民搬迁的综合措施。各级党委、政府按照“规划在省、实施在县乡、作业设计到山头地块”的要求,制订工作方案,精心组织实施,保证了退耕还林的稳步推进。

                    (二)夯实责任,确保工程顺利实施

                     一是加强目标管理,夯实工作责任。省林业厅(今林业局)每年与全省各市政府签订退耕还林责任书,明确各级职责义务和责任追究办法,夯实各级责任。各级党委、政府都把退耕还林摆在重要议事日程,制定了具体办法和操作细则。二是严格执行检查验收制度。坚持“人员不变、区域不变、任务不变、责任不变”,将责任落实到每个检查人员身上,谁检查、谁签字、谁负责,实行责任追究。三是加大执法检查力度,及时纠正各种违法违纪行为。在全省范围开展退耕还林政策兑现大检查活动,纠正了政策执行过程中的偏差,维护了退耕户的利益。

                    (三)强化管理,完善各项规章制度

                     制定了作业设计、种苗供应、检查验收、资金报账、粮食供应、档案管理、封山禁牧、成果巩固和责任追究等各方面的管理办法和制度。全省各地结合实际,制定了具体办法和操作细则,使工程建设有章可循。在退耕还林工程实施中,严把作业设计关、种苗供应关、栽植和检查验收关等,确保了全省退耕还林工程顺利实施。

                    (四)严格兑现,保障退耕户利益

                    在退耕还林政策兑现中,狠抓四个关键环节:一是实事求是,认真复核退耕还林面积,逐级落实到村组、山头地块和退耕农户。二是坚持公示制度,将分户合格面积和钱粮兑现数量以村为单位张榜公布,接受群众监督。三是建档立卡,建立完善退耕还林档案,做到资料齐全、账务清楚、手续完备。四是规范操作,确保兑现到户,要求退耕农户必须持检查验收卡、钱粮兑现证、经审核通过后,到乡财政所或信用社领取政策补助。

                    (五)封山禁牧,促进生态自然恢复

                    2003年,陕西省颁布了《封山禁牧令》,全省61个县(市、区)实行全面封禁,其他县(市、区)在林业用地和退耕还林区实行封山禁牧。2007年11月省人大颁布了《陕西省封山禁牧条例》,使全省封山禁牧工作纳入法制化轨道。在抓封山禁牧的同时,大力发展舍饲养畜。省财政每年安排3500多万元用于扶持发展畜牧业,加快舍饲养畜产业化进程,使牲畜存栏数量有较快增长。实践证明,封山禁牧不仅促进了生态自我修复,保护了造林绿化成果,而且加快了畜牧业的发展,实现了生态、经济“双赢”。

                    (六)综合配套,巩固退耕还林成果

                    为巩固退耕还林成果,陕西省大力加强农田水利基本建设,加快主导产业培育和后续产业开发,狠抓退耕区能源建设,推进生态移民,发展劳务经济等。不断提升农业综合生产能力,稳定粮食产量,增加退耕户收入。注重开展技能培训,建立劳务基地,促进劳务经济发展。实现了“退得下、还得上、稳得住、能致富”的目标。

                     五、几点启示

                    陕西的退耕还林从产生到完善,历经数十几年几代人的不懈努力,在取得巨大成果的同时,也给了我们很多启示。

                    (一)良好的生态环境是人类生存和发展的基本条j件

                    纵观陕西退耕还林的发展历程可以看出,最初的毁林开荒是以提高粮食收入为目的,但却造成了严重的水土流失,常年发生的沙尘暴、泥石流等自然灾害反而摧毁了最初构建的农业格局。在生态环境严重恶化的情况下,人们才开始探索治理水土流失的方法,退耕还林就自然而然地产生了。而退耕还林的发展完善更进一步证明,只有生态环境好了,人们的生产生活才有改善的可能。

                    (二)解决问题必须找准主要矛盾

                    新中国成立以来,全国上下每年都在大规模地植树造林,但是造林保存情况不理想。这是由于农民一方面要响应国家号召植树造林,另一方面又面临粮食不够吃的难题,所以必然要开垦更多的土地,且烧火做饭、饲养牲口、盖房等都要用到木材,这就造成了一边植树一边砍树的恶性循环,尤其是大量开垦山地、荒地,进一步造成了生态环境的恶化,恶劣的生态环境又进一步加剧人民生活水平降低。所以,只有解决了这些矛盾才能使退耕还林真正发展起来。陕西在退耕还林发展的过程中因地制宜地实施了封山禁牧、舍饲养殖、高标准农田建设、经济林建设等一系列措施,不仅缓解了林牧、林粮矛盾,而且一定程度上提高了人民生活水平,所以陕西退耕还林才能发展起来,生态环境才能逐步好转。

                    (三)生态建设工程必须以提高人民生活水平为目的

                    人民生活水平能否提高是衡量一项利民工程成败的关键。生态建设固然重要,但人们不可能只关注生态而忽略自身的生活水平发展。陕西的退耕还林之所以发展得比较快、比较好,主要是因为在缓解了林牧、林粮矛盾后,把生态和经济紧密地结合起来。一方面,民以食为天,在粮食有保障的前提下,农民才会同意退耕还林;另一方面,退耕还林只有给农民带来经济收入,农民才会乐意实施退耕还林。陕西在退耕还林的过程中,不仅把“国家要被子”和“农民要票子”有机地结合了起来,而且还从改善农村生活方式、改变农民思想观念入手,把生态建设和经济社会有机地结合了起来,充分调动了农民的积极性,在改善生态环境的同时,提高了人民生活水平,使退耕还林真正成为一项功在千秋的利民工程。

                    陕西退耕还林的实践证明:退耕还林表面上看是生态问题,实质上是利益问题,根本上是经济问题。将陡坡耕地和严重沙化耕地退耕还林,不仅能进一步遏制水土流失和风沙危害,改善生态环境,同时通过加强基本口粮田建设、农村能源建设、生态移民和后续产业发展等措施,扩大了林业经济产业,带动了农民增收致富,推动了区域经济社会的协调发展。陕西退耕还林之所以能取得较好的效果,是因为全省上下从制定政策、组织实施、政策兑现到成果巩固的全过程,都把退耕还林置于经济社会发展的全局来谋划,与群众利益和区域经济发展紧密结合起来,充分调动了广大农民群众的积极性,并得到了各级党委、政府的重视,得到了相关部门的密切配合,得到了全社会的关注,形成了共同抓好退耕还林的合力。

                    在今后的退耕还林工程建设中,陕西将继续深入践行“绿水青山就是金山银山”的理念,以新一轮退耕还林工程建设和巩固退耕还林成果为重点,认真贯彻落实国家退耕还林政策,不断提高退耕还林质量,为实现三秦大地“天更蓝、山更绿、水更清、人更富”的宏伟目标做出更大贡献。